2019年10月以来，绵阳市各县市区正启动以合并乡镇为主要内容的行政区划调整工作。乡镇作为行政区划的基础单元，对其进行调整，自然对深处其中的农村信用社带产生深刻影响。笔者结合绵阳实际，就乡镇区划调整带给农村信用社改革发展的机遇，作一些粗浅分析，以供商榷。
一、合并乡镇的重要目的和意义
绵阳市把乡镇行政区划调整作为党委、政府“一把手”工程全面启动，是遵循习近平总书记对优化行政区划作出系列重要指示，是贯彻省委、省政府将乡镇行政区划调整改革作为涉及最广泛、群众最关注、影响最深远的重大基础性改革，作为适应高质量发展要求的一次主动改革来谋划和推进的系列精神。当前，绵阳市乡镇数量多、规模小、密度大、实力弱的问题突出，导致人口、土地、资金等要素难以集聚，经济难以形成规模效应，不仅制约着乡镇自身的发展，更迟滞了全市整体发展步伐，迫切需要通过改革从根本上加以解决。推进乡镇行政区划调整改革，有利于促进资源要素集聚、实现高质量发展；有利于加强基层政权建设、提升基层治理能力；有利于坚持以人民为中心、更好服务人民群众。
据了解，干部群众对实施新一轮乡镇行政区划调整普遍表示赞同和支持，认为是势在必行的一件大事、好事，有效解决了规模偏小，重复建设、资源浪费、管理体制不顺等突出问题，有利于提高行政效能，有利于经济社会健康发展，有利于方便群众生产生活。
（一）精简机构人员，减轻财政负担。原先临近镇的规模比较小，但行政配置“麻雀虽小，五脏俱全”，导致人员干部编制多，乡镇机构设置多，管理成本大的问题。行政区划调整后，新镇机构编制方面，设置行政编制、事业编制的工作人员，与原来两个乡镇总人员相比大量减少，有效降低财政开支。  
（二）优化乡镇结构，扩大乡镇规模。合并后的新机构，总人口规模增大，面积增加，辖内居委会、村委会基层单元保持不变。可克服乡镇各自为政的体制特征下使其公共设施、基础设施出现各自配置不合理、重复建设的情况，乡镇规模的扩大和布局的优化，将进一步加强城镇的统一规划、建设和管理，合理配置公共资源，变小乡小镇的“输血”气候为大乡大镇的“造血”气候，加快城镇化建设进程。
（三）优化资源配置，开创发展机遇。由于原相邻镇互相隔离，农业资源难以进行优化组合和协调配置。此次，行政区域调整后，辖区资源的丰富，也将为产业结构布局在全辖范围内实现战略性调整，更大范围内实现资源优势互补，合理整合土地资源、劳动力资源和基础设施建设等，加快推进农业产业化和农村现代化。  
（四）理顺管理体制，提高工作效率。有效整合乡镇基层站所，合理设置了乡镇内部机构，做大配全公共服务平台，形成职责清晰、目标明确、管理有序、运转有效、服务快捷的乡镇机构设置新格局。
二、绵阳市乡镇合并改革思路
10月，绵阳市召开乡镇行政区划调整改革工作会，对本轮乡镇行政区划调整严格落实省上“四个坚决杜绝”的刚性要求，充分借鉴运用省内部分市、县（区）试点经验，坚持党的领导，减量提质，群众认可，配套政策，依法依规，防范风险。坚持顺向优化乡镇区划版图，科学把握历史文脉、现实条件、发展趋势和群众愿望，科学确定留并撤改方案。坚持宜留则留、宜并则并、宜撤则撤、宜改则改，统筹做好改革各项工作，切实把改革红利转化为发展实效。各地按照已确定的目标任务、基本原则和工作要求，聚焦工作重点、精心组织实施。目前，9个县市区均已拟出乡镇区划调整方案待批或对外公示，征求意见。
全市现设置乡镇（街道）292个，其中：乡 92个、镇 177个、街道23个。本次区划调整减少126个，减幅43%，拟设置乡镇（街道） 166个，其中：122个，乡30个，街道14个。
 
绵阳市各县市区乡镇行政区划变更情况

县市区	机构 总数	其中 乡	镇	街道	调整后 机构	减少 机构
涪城	25	1	13	11	13	12
游仙	29	3	20	6	14	15
安州	18	3	15		10	8
江油	42	10	29	3	24	18
三台	63	13	49	1	33	30
梓潼	32	14	18		16	16
北川	23	13	10		19	4
平武	25	16	9		20	5
盐亭	35	19	14	2	17	18
合计	292	92	177	23	166	126

 
三、乡镇合并对农信社改革发展带来的机遇
乡镇作为行政区划的基础单元，是国家政权建设的根基所在，“牵一发而动全身”。农村信用社作为农村金融主力军，主阵地在农村，与乡镇行政区划具有天然联系，绵阳乡镇行政区划调整，当然会对农村信用社改革发展和经营管理有着至关重要的影响。随着绵阳乡镇规划的逐步实施，将对农村信用社网点布局和业务发展带来更多的机遇和挑战。
（一）对应服务网点的优化布局。
农村信用社（农商行）在优化服务网点过程中，要结合上级主管部门和行社实际，对照乡镇区划调整，合力网点布局。
1.认真落实人民银行营业网点国家标准。
2016年国家质检总局、国家标准委联合中国人民银行发布的《银行营业网点服务基本要求》《银行营业网点服务评价准则》金融服务国家标准，（以下简称“《标准》”）。《标准》从普惠金融的角度出发，通过基础性标准，要求金融机构以《标准》为底线，完善、建立服务体系管理机制；为广大消费者提供基础的金融服务保障；控制事件性风险的发生；促进金融机构服务品牌建设，提高企业市场竞争力。新形势下农村信用社应积极应对互联网金融竞争，按照省联社网点转型的要求，借乡镇行政区划调整契机，加快优化网点布局，结合省联社网点建设和企业文化语境标准要求，强化网点“硬转”，并深化“软转”，推进网点服务标准化建设，以适应当前金融领域的高度发展，保持持续竞争力。
2.努力实现银保监会空白乡镇基础金融服务要求。
中国银监会办公厅关于进一步推进空白乡镇基础金融服务工作的通知（银监办发〔2011〕74号）要求，各地要认真贯彻落实银监会关于空白乡镇基础金融服务全覆盖工作的总体部署，采取切实有效措施深入推进金融服务均等化，切实增强广大农民群众享受金融服务的公平性。紧密结合金融机构空白乡镇的资源分布和服务需求，科学制定差别化的解决方案，因地制宜提供基础金融服务。科学设计布设规划，做好物理网点建设。着力完善基础功能，不断延伸服务触角。整合农村金融资源，有效提升服务效率。积极协调地方政府，加大政策扶持力度。进一步协调出台网点选址、营业用房、费用补贴、税收减免、风险补偿、担保机制、安全保卫等方面新的优惠政策，充分发挥政策的正向激励引导作用，探索合力解决“三农”金融服务难题的有效途径和在贫困边远地区开展金融服务的长效机制，保证基础金融服务的商业可持续性。农村信用社可认真解读文件精神，积极向银保监会汇报沟通，赢得支持，在强化金融服务、打通服务“关节”、推行互联网现代化金融服务模式，延伸服务触角，有效覆盖金融服务空白，及时精简优化网点布局。
3.结合实际合理优化物理网点布局。
农村信用社按照人民银行、银保监会要求，要充分做好金融服务、实现自身可持续发展，对网点服务半径小，功能难以有效发挥、达不到保本点的网点，结合乡镇规划调整。如三台县外出务工人员逐年增多（到2016年，全县外出务工人口达40万人，且年平均外迁人员达到5000人），原乡区办事处所在网点处，常住人口不足8000人，加之此类网点毗邻大集镇，农户赶场也多选择到中心大集镇，分理处网点日均业务量不到50笔，网点服务半径小、服务区域交叉、重叠严重，网点金融服务功能不能有效发挥，经营低产低效，机构可持续发展能力差。该行拟撤销网点平均网均、人均存贷规模分别是7869万元和2180万元，分别较全行、全市、全省系统平均水平差2864万元和3219万元。通过收支测算，该行物理网点每年在人员费用、日常运营费用、折旧摊销等固定性成本约120万元，存贷规模均远远低于盈亏保本点，单个网点年亏损最多的达330余万元，不符合商业银行经营的效益性基本原则。
绵阳市农村信用社拟撤并网点计划

单位	现有 网点	拟减少 网点	拟设网点	备注
涪城	43	0	43
游仙	48	10		城区6、基层4个
安州	29	7	22
江油	61	5	56
三台	106	26	80
梓潼	39		40	增加1个
北川	31		31
平武	23	3	16
盐亭	57	13	44
合计	437	58	379

通过对网点的优化布局，对撤并后原撤销地的金融服务，采取布放POS机、EPOS机等金融机具，部分网点安装助农取款机具，推广手机银行，设立乡村服务点，能基本能够满足客户日常的金融服务需求。相邻机构距离及交通便利性以及农户到大镇赶场的习惯，能较好的满足金融服务需求，不出现金融服务空白。
（二）营销调整后乡镇机构财政基本账务。
乡镇行政区划调整后，新的乡镇所在财政所和辖内所有学校、企事业单位的基本账户将重新开立或变更。农村信用社作为为当地服务的主要农村金融机构，有更多契机营销基本账户开立到社。可以打破个别乡镇原先的基本账户一直由农行或邮储银行、地方商业银行、村镇银行等垄断的局面。各农村信用社不能小觑乡镇辖内对公基本存款账户，随着国家对农村支持力度的加大，积细流可汇聚汪洋大海。通过积极协调当地乡镇党政，主动做好“三农”服务和区域金融服务，争取各单位基本账户的开立，抓住账户也就抓住了对公存款的营销，真可谓机不可失时不再来。
（三）构建行政区域新的协调勾通机制。
乡镇行政区划的调整，伴随着其党委、政府等一系列领导和干部队伍的匹配、调整。农村信用社可及时对接，积极向乡镇党政新班子汇报支持地方经济社会发展所做的工作，以及支持新乡镇的意向性规划、配套措施，以赢得地方党政的认可和支持。同时，农村信用社可建立定期的协调沟通机制，信用社党支部与村组、企业、街道和党政机关党支部建立“双基共建”，可聘请乡镇农林水技术专家、村组干部为金融项目联络员等。通过一系列的合作、沟通机制，促进双方无缝对接，以赢得发展先机。
（四）拓展新的业务发展市场。
乡镇行政区划的调整，就是对财政资源、土地、人力资源的整合，必然形成乡镇党政新的发展理念，形成辖内全新的经济发展规划，促使乡镇对产业结构调整升级和科学规划，因地制宜引进更多的绿色、生态开发项目，将对农村信用社信贷业务带来巨大潜在市场。农村信用社要提早介入，跟进乡镇产业结构规划，抢抓新兴项目。同时，通过紧密合作，寻求一些原有优质项目的合作机会，大力拓展乡村和乡镇街道“两个市场”。
（五）化解处置历史遗留问题。
乡镇行政规划的调整，将有更多的地方政府化债资金和财政性补贴的进入，农村信用社及时抓住契机，积极主动对接，有效化解乡镇在农村信用社的举债；随着一些新政策的出台，在有效解决原来乡镇之间一些“三角债务”时，有针对性化解客户在农村信用社的不良贷款；对农村信用社现有产权不明晰的房产（资产），可及时协调争取，借助乡镇规划落实办公场所等契机，一并明晰农村信用社的房屋产权。
（六）实现服务效应更大化。
农村信用社围绕乡镇行政区划，配套调整优化营业网点布局，可有效合并减少不保本、功能差的物理网点。按照初步规划，绵阳农信社辖内拟撤销58个网点，按照每个网点最基本3人社来计算，可以节约174个人力（个别社还配有保安、大堂经理等，远不止腾出这些人力），有利于更加优化人力资源的整合和使用，可加大对客户经理的配置，推行驻村机制，零距离提升服务。同时，对撤销网点采取“2+N”模式，或集中地可以建立乡村服务点，通过推广ATM机、EPOS 、移动服务车、手机银行等形式，有效提升乡村金融服务。
四、增强做好“三农”工作的紧迫感
中共中央连续16个一号文件，加强加强对“三农”发展的指导，特别是2018年提出“实施乡村振兴战略的意见”；2019年中央一号文件提出“坚持农业农村优先发展，做好“三农”工作。”强有力的政治号召，就是农村信用社坚定不移的服务宗旨。面对当前农村市场“一统天下”的格局完全被打破的金融竞争形势，面对新形势下适应新“三农”格局的服务要求，绵阳农村信用社要全面围绕省联社“三大银行建设”战略部署，增强紧迫感和责任感，“不忘初心，牢记使命”，在此轮乡镇行政区划调整中，主动快融入，借风好行船，充分发挥农村金融主力军作用，牢固树立“服务三农、服务中小微，服务县域经济”的市场定位，加快产品创新，优化金融服务，加大信贷投放，有力、有效、有为地支持乡镇经济社会发展，实现地方党政、客户、农信社“三满意”，实现农村信用社改革发展。

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